“Sul futuro del regionalismo italiano è in atto un dibattito confuso ed indecifrabile sulla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni. Non è questo il problema. La Corte Costituzionale ha già fissato dei punti fermi sull’articolo 117 della Costituzione. I punti chiave sono altri”.
Così il professor Paolo Caretti dell’Università di Firenze, direttore dell’Osservatorio sulle fonti, ha iniziato la sua relazione alla presentazione del Rapporto sulla legislazione regionale toscana del 2013. Caretti ha rilevato che il legislatore statale, indipendentemente dalle maggioranze politiche, si è comportato come se il Titolo V della Costituzione non fosse mai stato cambiato, complice anche negli ultimi anni la crisi della finanza pubblica. “Deve cambiare il modo in cui si legifera – ha affermato – Sta invece diventando strutturale la tendenza all’accentramento”.
Questo, a suo giudizio, è particolarmente evidente nel dibattito sulla Camera delle Autonomie. “Dopo trent’anni di riflessioni, c’è il caos – ha sottolineato – Dalla Camera delle Regioni si è passati alla Camera dei Sindaci, da una camera rappresentativa delle autonomie territoriali ad una rappresentativa anche delle autonomie funzionali e degli ordini professionali”. “Le Regioni sono al centro di uno scontro durissimo – ha concluso Caretti – Oggi la spinta contro l’autonomia è ancora più forte di quanto lo sia stata nel passato”.
“Le Regioni sono ripiegate su loro stesse e non partecipano a questo dibattito sulla riforma della Costituzione – ha aggiunto il professor Stelio Mangiameli, direttore dell’Issirfa-Cnr, l’istituto di studi sui sistemi regionali, federali e delle autonomie – Nessun sistema europeo fa a meno delle Regioni e delle strutture di area vasta”. In questa prospettiva, Mangiameli ha rilevato che il vero oggetto del contendere è proprio la legislazione regionale, espressione di un ruolo politico fondato sul pluralismo. “La nostra democrazia non è solo espressione della rappresentanza parlamentare nazionale – ha sottolineato – ma anche su rappresentanze territoriali, autonome, che possono sviluppare un indirizzo politico diverso”. “Trovo surreale quanto è accaduto sulla composizione dei Consigli regionali – ha affermato – Si è intervenuti con un decreto legge su una materia riservata agli Statuti regionali”.
“C’è un contesto generale di grande confusione istituzionale - ha osservato Giovanni Tarli Barbieri dell’Università di Firenze – con sentenze della Corte costituzionale sulla composizione dei Consigli, che cambiano nel merito a distanza di un anno ed incidono sul funzionamento stesso delle assemblee”.
Una considerazione analoga vale, a suo parere, per la legge elettorale, che rischia di privare di rappresentanza intere aree territoriali. Tarli Barbieri ha sottolineato che la Toscana mostra di essere molto viva sul piano legislativo. “Con slalom tra le varie leggi statali ha ambizioni riformatrici importanti – ha osservato – Non solo. Il Consiglio regionale è ai primi posti in Italia per gli atti di controllo (552 nel 2012) ed atti di indirizzo (361 sempre nel 2012)”.
“Manca nel rapporto la programmazione legislativa, anche alla luce della legge regionale sulla programmazione – ha rilevato Valerio Di Porto, capo servizio dell’Ufficio studi della Camera dei deputati – E’ un elemento che abbiamo posto al centro del rapporto sulla legislazione statale, anche per tenere sotto controllo una certa bulimia legislativa, che invece non si registra a livello regionale”.
“Mai come quest’anno gli interventi dei relatori hanno toccato temi di ordine generale – ha concluso Alberto Chellini, segretario generale del Consiglio regionale - Il ruolo della Regione è al centro di un ripensamento, con tendenze al ritorno di un centralismo”. Al riguardo ha rilevato che il tema dei costi della politica ha inciso negativamente sul dibattito in corso, scaricandosi in modo improprio sul numero dei consiglieri, mentre c’erano altre strade. “Lo scenario è abbastanza preoccupante. I conti non tornano – ha rilevato – Le commissioni dovranno essere ridotte, con accorpamenti forzati. Qualcosa deve essere sacrificato anche nella rappresentanza: o quella territoriale, o quella di genere”. Chellini ha precisato che nel rapporto non si parla di programmazione legislativa, perché nel nostro ordinamento non c’è.
Legislazione regionale: 60 leggi emanate nel 2013, in aumento iniziativa consiliare
Dopo l’intervento del presidente del Consiglio Alberto Monaci, è toccato a Gemma Pastore, dirigente dei settori legislativi del Consiglio regionale, presentare una sintesi del rapporto. La Toscana, ha spiegato Pastore, nel 2013 si è trovata a legiferare “in un contesto pervasivo e incerto”, perché a causa della crisi gli interventi della legislazione statale sono risultati più invasivi di quanto sarebbe accaduto in un normale contesto.
Durante lo scorso anno del resto, anche in Toscana la necessità di affrontare la crisi in atto emerge nettamente dal quadro complessivo delle leggi regionali emanate. L’intervento legislativo che si pone all’attenzione con più immediatezza è quello della legge statutaria regionale 18/2013, con la quale è stato ridotto il numero dei consiglieri regionali e dei componenti della Giunta regionale ed è stato abolito il vitalizio. Sempre in ambito istituzionale vanno registrati gli interventi finalizzati alla fusione dei Comuni. Il 2013 ha visto l’entrata in vigore di ben sette leggi regionali di fusione. A tali interventi vanno affiancate le leggi regionali che hanno disposto direttamente misure economiche anticrisi, quali le leggi di modifica delle ultime finanziarie, le leggi sulle tasse automobilistiche regionali, la legge sul riordino degli sgravi fiscali, le leggi di sostegno economico a famiglie, lavoratori e Comuni colpiti da calamità naturali.
Come ha spiegato ancora Pastore, sul piano ordinamentale si impongono all’attenzione la nuova legge sulla programmazione, “importantissima perché semplifica il sistema, ne aumenta l’efficacia e valorizza la collaborazione e la cooperazione con le parti sociali” e la nuova legge sulla partecipazione, espressione di un’autonoma azione riformatrice del legislatore regionale.
La produzione legislativa è diminuita, passando dalle 65 leggi emanate nel 2012 alle 60 del 2013.
Il 2013 vede un deciso aumento dell’iniziativa consiliare (54 proposte di legge) rispetto a quella della Giunta regionale (44 proposte di legge), dato che aumenta la sua peculiarità considerando che sono state approvate in aula il 35% delle leggi di iniziativa consiliare, a fronte del 65% di quelle di iniziativa dell’esecutivo. Al contrario l’attività propositiva dell’Ufficio di presidenza è stata contenuta: le leggi di iniziativa dell’Ufficio di presidenza sono state nel 2013 solo due (una per assegnare un contributo economico al brigadiere Giuseppe Giangrande, ferito in un attentato, e una che modifica la disciplina di sostegno all’Aiccre). Non sono state infine presentate nel 2013 proposte di legge di iniziativa popolare.
Stefano Merlini, docente all’Università di Firenze e presidente del Collegio di garanzia statutaria, ha sottolineato come questo organo, secondo la sua esperienza, “può essere un punto di riferimento neutrale per una migliore qualità della legislazione nel rapporto tra Giunta e Consiglio regionale”. Secondo Merlini esiste un problema in Italia: i diversi assetti di potere a livello locale e centrale. “Mentre per Comuni e Regioni – ha spiegato - sono stati introdotti elementi di presidenzialismo, a livello nazionale tutto è rimasto incentrato sul potere parlamentare. Ora io mi chiedo, è possibile continuare a funzionare in questo modo?”. Per Merlini infatti “non è un caso che il partito dei sindaci sia diventata una sorta di bandiera a livello nazionale, perché sta colmando di fatto un vuoto”. Un vuoto determinato dal fatto che i consigli comunali sono stati esautorati e questo ha creato una distruzione delle strutture politiche a livello comunale, “dunque la struttura di base dei partiti non funziona. La forma di governo dei Comuni – ha concluso Merlini – è a parer mio sbagliata, funziona facendo pagare un prezzo altissimo”. Infine, Merlini ha ricordato che prima della fine della legislatura la Toscana deve compiere un passo decisivo con la legge elettorale, e “che esistono temi fondamentali ben al di là delle preferenze, come la scelta del collegio uninominale e il rafforzamento del Consiglio regionale”.